Le blog de Sarah Guillou
Publié le
Sarah Guillou
Economiste
Economiste à l’Observatoire Français des Conjonctures Economiques (OFCE), Centre de recherche en économie de SciencesPo, Sarah Guillou y dirige le département de recherche Innovation et concurrence. Ses recherches portent sur la compétitivité des entreprises et les politiques publiques (industrielle, commerciale, fiscale) qui l'influencent, ainsi que les dynamiques de spécialisation industrielle dans la globalisation. Elle enseigne à SciencesPo.
Près de 2 000 milliards de dollars, dont au moins un quart dédié à la politique industrielle ! C’est la dépense budgétaire pluriannuelle des divers plans de l’administration Biden : l’Infrastructure investment and jobs act, le Chips and science act et l’Inflation reduction act qui incluent une préférence explicite ou implicite via des conditions de localisation. Les responsables industriels et politiques européens s’accordent pour caractériser cette politique comme une menace.
Face à l’ampleur de ces plans de nature protectionniste aggravés par un choc négatif de compétitivité des prix de l’énergie, de nombreux acteurs militent pour une attitude réciproque de préférence pour les productions localisées en Europe. Une position défendue par le président Emmanuel Macron, qui déclarait le 8 novembre 2022 devant les responsables des 50 sites les plus polluants de France : « L’Europe ne peut pas être le seul endroit où il n’y a pas de Buy european act ». Il n’est pas suivi par tous les Etats membres, qui jugent sévèrement les plans américains, mais opposent une forte résistance à entrer dans une guerre des subventions ou dans l’instauration d’un régime discriminant.
Même si les pays européens parvenaient à se mettre d’accord sur une législation « préférentielle » conforme aux règles de l’OMC, rien de permet d’affirmer qu’elle changerait la donne ni qu’elle servirait la compétitivité industrielle européenne, et ce pour trois raisons.
Il n’est pas dit que l’Europe puisse lever des moyens comparables à ceux des Etats-Unis. Ainsi, alors qu'elle autorise un financement public de 5 milliards d’euros pour l’hydrogène vert, les Etats-Unis mettent 100 milliards de dollars sur la table. Quant aux usines de batteries, l’entreprise suédoise Northvolt affirme qu’elle doit arbitrer entre une subvention de presque 600 millions de dollars aux Etats-Unis et une de 155 millions d’euros en Allemagne pour implanter une usine.
Et ces politiques d’attractivité s’érigent dans un environnement concurrentiel défavorable à l’Europe, alors que le prix de l’électricité est cinq fois moins élevé aux Etats-Unis.
Un Buy european act consisterait à imposer que la localisation de la production en Europe soit un prérequis de l’obtention de subventions à l’achat, à la production ou de marchés publics. En matière de subventions à la production, bien que les aides publiques soient bien plus réglementées en Europe qu’aux Etats-Unis, il existe de nombreuses exceptions. Par exemple, dans le spatial et la défense, existent des critères d’éligibilité stricts liés à la localisation des infrastructures, installations, actifs et ressources ainsi que des structures exécutives de gestion, pour solliciter un financement du fonds européen de défense. Ces critères s’appliqueront aussi pour bénéficier de financement dans le cadre du déploiement de la constellation Iris2 financé en partie par l’Union européenne.
Par ailleurs, les fonds déployés dans le cadre des Projets importants d’intérêt européen commun (Pieec) sont associés à des consortiums d’entreprises principalement européennes et à une localisation de la réalisation de l’activité subventionnée sur le territoire européen. Dans le cadre de ces projets, les Etats membres ne s’interdisent pas de subventionner l’installation des usines sur leur territoire. Le gouvernement français accueille GlobalFoundries pour co-construire une usine avec STMicroelectronics de 5,7 milliards d’euros et l'Allemagne deux méga-usines de l’américain Intel pour un coût total de 17 milliards d’euros. Financés en partie par les Etats en propre et via le fonds européen de soutien de 43 milliards d'euros, ces investissements vont donc recevoir des subventions conséquentes associées à la localisation.
Comme on l’a suggéré plus haut, le vrai problème est celui de l’amplitude des subventions à la production, pas celui de leur impossibilité.
La contrainte de production locale peut entrer en contradiction avec la poursuite d’autres objectifs politiques comme l’environnement et la bonne gestion de la commande publique.
Par exemple, une subvention à l’achat d’un véhicule électrique relève d’une politique environnementale, et à cet égard l’atteinte de son objectif est plus rapide s’il n’existe pas de contrainte de contenu local. Du côté de la commande publique, ses objectifs sont souvent de satisfaire des besoins immédiats, par exemple des bus électriques, ce qui exclut des objectifs de politique industrielle dont l’horizon est plus lointain. Il existe par ailleurs de multiples manières de définir des spécifications qui privilégient des acteurs locaux quand leur offre est compétitive.
S’il est possible de hiérarchiser les politiques, il n’est pas toujours efficace de subordonner l’environnement et la commande publique à des objectifs de politique industrielle. En revanche, il faut hiérarchiser les problèmes de l’industrie européenne. La taille et la solvabilité du marché européen étant deux de ses atouts, les industriels souffrent moins d’un problème de demande que d’un problème de concurrence par les coûts.
En l’absence de point de convergence sur un Buy european act, il serait utile de converger les efforts politiques sur le prix de l’énergie européen et la taxe carbone aux frontières.
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