©
Systèmes de santé nationaux divergents, compétences de l'Union européenne limitées, tels sont les traits saillants de la santé publique au sein de l'UE. La crise sanitaire peut cependant permettre l'émergence d'une politique de l’UE commune en matière de santé.
Par Comité de réflexion et de propositions pour la PFUE
Temps de lecture 15 minutes
Pour déterminer les options possibles de la politique de santé de l’Union européenne (UE), il convient de rappeler deux points :
(1) Les divergences considérables qui existent entre les systèmes de santé des États membres de l’UE, aussi bien en matière de gouvernance que d’organisation et de résultats. Non seulement ces systèmes relèvent historiquement de traditions différentes (Beveridge, Bismarck, Semashko), mais ils atteignent des performances très variables : les États membres enregistrent ainsi des taux de mortalité maternelle hétérogènes et sont très inégalement équipés (par exemple certains pays disposent de 6 fois plus d’unités de soins intensifs par habitant que les autres).
(2) Les compétences juridiques limitées de l’UE en matière de santé. L’UE dispose pour l’essentiel d’une compétence d’appui, qui prévoit des actions volontaires de coordination et de coopération pour :
Les systèmes de santé “Beveridge, Bismarck et Semashko”
En UE-27, trois systèmes de financement du système de santé coexistent :
Au moment de l’arrivée du Covid-19 en Europe, le seul instrument juridique permettant à l‘UE d’intervenir était la décision du Conseil du 22 octobre 2013 relative aux menaces transfrontières graves pour la santé (maladies transmissibles ou les agents biologiques ou chimiques). Il s’agit d’un texte adopté à la suite de l’épidémie de grippe H1N1 : un acte de nature juridique obligatoire, applicable directement, mais sans la portée générale d’un Règlement du Conseil.
Paradoxalement, l’arsenal juridique européen est plus développé en matière de santé animale qu’en matière de santé humaine, la crise de la vache folle ayant été plus riche d’enseignements que la grippe H1N1.
En matière de santé publique, l’UE légifère essentiellement pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur (soins transfrontaliers, reconnaissance des qualifications, matériel médical et médicaments, etc.).
Enfin, l’UE peut stimuler la coopération des professionnels de santé. Un exemple intéressant concerne les “Réseaux européens de référence” (ERN) pour les maladies rares et complexes : ces 24 réseaux permettent à des professionnels et hôpitaux de l’UE de coopérer en matière de recherche et de traitement des patients.
La pandémie a permis de prendre conscience de trois types de faiblesses structurelles de l’UE en matière de crises sanitaires :
Face à ces lacunes des systèmes de santé, les États membres et l’UE se retrouvent face à des priorités communes que l’on pourrait
résumer comme suit :
Pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, la santé est vraisemblablement une politique dont l’approfondissement pourrait recueillir le consensus des États membres. De nombreux dirigeants politiques, européens et nationaux, plaident aujourd’hui pour une Europe de la santé.
Par ailleurs, bien que très en deçà des propositions initiales de la Commission, les moyens alloués au programme santé EU4Health ont été nettement revus à la hausse sous la pression du Parlement européen : 5,1 milliards d’euros pour la période 2021-2027, à comparer aux 450 millions d’euros du programme précédent. Les objectifs du soutien financier sont en outre mieux définis.
La Commission a pris ces derniers mois plusieurs initiatives.
Afin de gagner du temps et de pouvoir recourir à une ligne budgétaire existante, la Commission a décidé de créer l’Autorité européenne de préparation et de réaction en cas d’urgence sanitaire (HERA) en son sein (communication du 16 septembre 2021), sous la forme d’un service interne, qui peut donc bénéficier dès maintenant des ressources humaines et financières nécessaires. Cette nouvelle structure devrait être pleinement opérationnelle début 2022.
L’UE disposera ainsi d’une structure permanente pour agir à la fois en amont (phase de préparation) et en temps de crise (si une urgence de santé publique est déclarée à l’échelle européenne). Différentes missions lui seront confiées :
Si une urgence de santé publique est déclarée à l’échelle européenne, la HERA devra pouvoir prendre rapidement des décisions et activer les mesures d’urgence (recherche, la capacité de production du réseau EU Fab, financement d’urgence, négociation de contrats, achat et distribution de contre-mesures médicales).
Ces mesures sont détaillées dans la proposition de règlement du Conseil concernant “un cadre de mesures urgentes relatives aux contre-mesures médicales en cas d’urgence de santé publique au niveau de l’Union”, qui doit encore être adoptée.
Le budget alloué à la HERA est de 6 milliards d’euros sur 6 ans (2022-2027) – provenant du cadre financier pluriannuel et de l’instrument de relance NextGenerationEU –, soit 1 milliard d’euros par an (proche du budget de la Barda américaine), auquel il faut ajouter 24 milliards d’euros d’investissements provenant d’autres programmes de l’UE. Soit un total de 30 milliards d’euros pour améliorer la résilience et la préparation des systèmes de santé.
Le 25 novembre 2020, la Commission a adopté une stratégie pharmaceutique pour l’Europe. Sa mise en œuvre comprend un programme d’actions législatives et non législatives qui seront lancées au cours des prochaines années :
La Commission a présenté le 11 novembre 2020 trois propositions visant à renforcer le cadre de l’UE en matière de sécurité sanitaire et à renforcer le rôle des principales agences de l’UE en ce qui concerne la préparation et la réaction aux crises. Ensemble, ces propositions forment le premier élément constitutif de l’Union européenne de la santé :
Par ailleurs, la Commission a présenté le 3 février 2021 le plan européen pour vaincre le cancer, qui définit une nouvelle approche de l’Union en matière de prévention, de traitement et de soins. Doté de 4 milliards d’euros, ce plan s’articule autour de quatre grands domaines d’action : prévention, détection précoce, diagnostic et amélioration de la qualité de vie. Dans le prolongement de cette initiative, un nouveau centre de connaissances sur le cancer sera lancé et une initiative européenne en matière d’imagerie sur le cancer sera mise en place.
Le défi principal de la présidence française du Conseil de l’UE (PFUE) sera vraisemblablement la gestion des attentes de l’opinion publique nationale et européenne. En effet, la complexité des dossiers de santé est peu compatible avec l’urgence de bâtir un système de prévention et de réponse face aux crises à venir, ou de remédier aux défaillances des systèmes de santé révélées par la pandémie.
Sur le plan institutionnel, l’enthousiasme – ou au moins la bienveillance – et l’engagement avec lesquels les États membres, le Parlement européen et d’autres acteurs ont accueilli les propositions de la Commission risquent de s’effriter au fur et à mesure. En effet, la fin de la situation (ou de la sensation) d’urgence et de crise sanitaire fait réapparaître les réticences des administrations nationales et d’autres acteurs par rapport à une plus grande transparence et coordination. C’est ainsi que, par exemple, dans les négociations au sein du Conseil, les États membres ont déjà restreint considérablement l’ambition des propositions de la Commission quant aux compétences futures de l’ECDC en matière de coordination et de monitorage de la capacité des systèmes nationaux de santé.
Par ailleurs, la négociation et la mise en œuvre des propositions de la Commission (y compris la HERA) seront techniquement complexes et laborieuses et risquent ainsi de se prolonger dans le temps.
Paradoxalement, les citoyens européens ont des attentes fortes en matière de santé, d’éducation, d’emploi : or il s’agit de domaines dans lesquels l’UE a peu de compétence. En même temps, les citoyens s’intéressent de plus en plus aux affaires européennes mais sont aussi de plus en plus méfiants envers les autorités publiques et sensibles aux sirènes populistes.
Le défi en matière d’opinion publique est la difficulté à mettre en place une “solidarité affective” européenne, du fait de l’absence de “demos européen”, ce qui s’ajoute à un manque de légitimité européenne sur ces questions en comparaison avec les États membres. Toutefois, l’opinion publique, tant française qu’européenne, considère qu’un accroissement de la solidarité entre États membres et le développement d’une politique de santé commune devraient être une priorité pour l’avenir de l’Europe.
Comme pour la gouvernance et l’organisation de systèmes nationaux de santé, s’agissant de la politique (future) de santé de l’UE il existe cependant de grandes divergences de sensibilité entre les opinions publiques des États membres. En matière de protection des données personnelles, par exemple, la sensibilité en Allemagne est très supérieure à celle de l’Espagne, où l’opinion publique serait à son tour bien plus favorable à la cession de compétences de santé à l’UE qu’en Suède.
Cependant, il est possible que l’UE se trouve face à un changement de paradigme lié à la crise du Covid-19 : la stratégie européenne de vaccination a été, sur le moment, fortement critiquée mais la pandémie est un argument très efficace en faveur de la coopération entre pays qui n’ont plus de frontières ; il sera a contrario difficile de convaincre de la pertinence de l’ensemble du projet européen si des actions ne sont pas menées en matière de santé. En effet, en dépit des critiques portant sur la gestion européenne de la crise formulées au cœur de la tourmente, les études plus récentes dénotent d’une certaine confiance en l’Union pour les décisions futures en matière sanitaire.
mots-clés :
En renseignant votre adresse électronique, vous acceptez de recevoir nos actualités par courriel. Vous pouvez vous désinscrire à tout moment à l’aide des liens de désinscription ou en nous contactant.
Suivez nous
sur les réseaux sociaux
République
Française
Vie-publique.fr est un site gratuit d’information qui donne des clés pour comprendre les politiques publiques et les grands débats qui animent la société.
Il est édité par la Direction de l’information légale et administrative.
Sauf mention contraire, tous les textes de ce site sont sous licence etalab-2.0
